Будівництво у всій країні на паузі: як його перезапустити
Sorry, this entry is only available in Укр.
Незадовго до повномасштабного вторгнення Верховна Рада зобов’язала місцеві ради розробити плани просторового розвитку територій. Передбачалося, що без них місцева влада не зможе виділяти землі для будівництва або залучати інвестиції в реконструкцію застарілих об’єктів. Однак на практиці лише дві територіальні громади змогли підготувати відповідний план, для інших в умовах війни це виявилося непосильним завданням. Внаслідок цього у всій Україні зупинилося будівництво нового житла та інфраструктури. Як держава намагається вирішити цю проблему, і що для цього залишилося зробити, розбирався «Мінфін».
Чому будівництво заморожене у всій країні?
У 2020 році Верховна Рада ухвалила Закон № 711-IX, який заклав основу реформи просторового планування. Документ запровадив нові вимоги до генеральних планів та передбачив новий вид містобудівної документації — просторові плани розвитку територій. Мета реформи полягала в тому, щоб до 2025 року оновити містобудівну документацію в громадах, селах та містах, а також привести у відповідність дані земельного кадастру, що дозволило б усунути недоліки успадкованої радянської системи міського планування.
Розуміючи масштаб завдання та необхідність тимчасових, гнучких інструментів для цілей оперативних рішень, закон дозволив використовувати детальні плани територій для планування без обов’язкової розробки оновлених генеральних планів або просторових планів розвитку. Проте таке рішення було передбачене лише до 1 січня 2025 року. Детальний план території є інструментом нижнього рівня в системі просторового планування та застосовується на рівні району, кварталу чи мікрорайону, і, зазвичай, розробляється на досить великі території від 100 до 300 га.
Здавалося б, влада дала перехідний період — до 2025 року. Але у 2022 році розпочалася війна, поставивши на паузу роботу місцевих громад щодо оформлення містобудівної документації. Таким чином, до дати «Х» місцева влада виявилася неготовою.
Тому з 1 січня цього року величезна кількість земельних ділянок у всій країні виявилася фактично замороженою.
Що каже місцева влада?
Містобудівні нововведення насамперед вдарили по місцевих громадах. Як зазначили в Асоціації міст України, з 1 січня 2025 року внесення змін до чинної містобудівної документації, розробка детальних планів територій можлива лише за наявності затвердженого в установленому порядку комплексного плану просторового розвитку територій територіальних громад.
Але генеральну схему планування територій України було затверджено ще у 2002 році. «Таким чином, дані щодо містобудівної документації державного рівня, які отримують органи місцевого самоврядування для розробки своєї документації, є неякісними та неактуальними. Те ж саме стосується і планів району, області. Зокрема, у зв’язку з об’єднанням районів на сьогодні жоден район не має відповідної документації. У багатьох територіальних громадах значний відсоток територій знаходиться під державними підприємствами, які „занепадають“, але від держави немає інформації про розвиток цих підприємств та територій. А отже, органи місцевого самоврядування не можуть враховувати ці вихідні дані для комплексного планування своєї території, що призводить до неефективного витрачання коштів у довгостроковій перспективі. Крім того, для багатьох дотаційних територіальних громад розробка такої документації є фінансово непідйомною», — зазначили в Асоціації міст.
Зрозуміло, що вирішити проблему самотужки місцеві громади не можуть.
Що каже бізнес?
Представники будівельної галузі називають ситуацію критичною. За словами учасників Української асоціації девелоперів, проблема полягає не лише у тому, що неможливо запускати нові проєкти. Одночасно це несе ризики для всієї економіки: заморожено інвестиції, зупинено робочі місця, а місцеві бюджети втрачають доходи.
З 1 січня 2025 року відсутні ефективні механізми містобудівного планування, у тому числі й ті, які існували багато років. «Наприклад, у Києві досі понад 7 тисяч гектарів старих промислових зон, складів та депресивних територій, які могли б стати новими житловими кварталами, школами, дитсадками, парками та офісами. Ці площі залишаються мертвими через відсутність дієвого механізму їх ревіталізації.
Раніше така функція виконувалася за допомогою детальних планів територій: місцева влада розробляла проєкт розвитку мікрорайону, виносила його на громадські обговорення, а згодом — на розгляд депутатів. В рамках одного документа можна було передбачити і житло, і соціальну інфраструктуру, й громадські простори. Цей інструмент дозволяв гнучко коригувати містобудівну документацію, узгоджуючи інтереси суспільства, влади та інвесторів”, — каже Євген Фаворов.
Галузь будівництва фактично опинилася «у підвішеному стані» через те, що в перехідний період, передбачений законом № 711-IX, почалася війна, і в 2025 році він завершився в момент, коли місцева влада не мала ані ресурсів, ані часу підготувати нові плани.
Показовим є кейс компанії UDP (учасник проєктів «Реновація території колишнього заводу Арсенал та реконструкція Арсенальної площі», «Інноваційний парк UNIT.City»).
Як виглядають UNIT.City та Арсенальна площа зараз
UNIT.City та Арсенальна площа до реконструкції
Компанія UDP три роки тому інвестувала в ревіталізацію території колишнього заводу «Більшовик» у Києві понад 1,5 млрд гривень.
Було розроблено проєкт та підготовлено команду. Але з 2025 року змінити цільове призначення ділянки під нове будівництво не можна. А новий генплан у столиці не можуть затвердити вже понад двадцять років. Тому компанія потрапила у замкнуте коло. Інвестиційний проєкт на мільярди виявився замороженим, а перспективи його реалізації є вкрай туманними.
Як виглядає «Більшовик» сьогодні
«У бізнес-школах вчать працювати з ризиками та „чорними лебедями“, Є методології як уникнути ризику, прийняти його чи сформувати резерв, але науки, як ухилитися від „чорного гусака“, що прилетів від держави, немає. Тому або „фіксуємо збитки“, або сподіваємось на сучасних представників влади, які можуть щось зробити», — запитує Андрій Семенов із UDP.
У такій ситуації опинилося багато проєктів у всій країні.
Про що свідчить європейський досвід
Європейські системи містобудування умовно поділяються на дві моделі — регламентна (зональна) та дискреційна (гнучка). При цьому навіть у планових системах Європи існують процедури, що допускають зміни планів або виключення з правил через внесення правок, розробку спеціальних проєктів, договори з інвесторами тощо.
Наприклад, в Англії плани, хоча й розробляються, але не мають обов’язкової юридичної сили, завдяки чому можливі переговори та коригування на етапі розгляду проєктів. На практиці гнучкість британського підходу виявляється у тому, що приватний інвестор може запропонувати зміну використання ділянки, і рада з планування має право це узгодити, навіть якщо потрібно відхилення від вихідного зонування.
Так, у Швеції загальнокомунальний план має рекомендаційний характер і служить для координації політики, але не є законом. Реальне землевикористання регулюється детальними планами забудови (detaljplan), які затверджуються для окремих територій і вже мають обов’язковість.
Міста Скандинавії успішно трансформують колишні промзони та порти під нові функції через гнучкі механізми. В Осло діє модель, за якої девелопер може подати приватну пропозицію щодо зміни зонування ділянки — місто розглядає її нарівні зі своїми ініціативами. У результаті, хоча формальне планування тут планово-зональне, гнучкість досягається частими коригуваннями планів та співробітництвом приватного та публічного сектору.
У Німеччині процес розробки планів є дуже гнучким і залежить від ініціативи інвесторів. Міська влада нерідко змінює зонування на запит девелопера, якщо проєкт визнається бажаним. Існує інструмент «план, заснований на пропозиції забудовника» (Vorhaben-und Erschließungsplan). Цей механізм дозволяє інвестору та муніципалітету укласти договір: інвестор фінансує розробку та інфраструктуру, а місто приймає для конкретного проєкту окремий план розвитку (Bebauungsplan).
Таким чином, навіть якщо генеральним планом територія була, скажімо, промисловою, інвестор може запропонувати житловий комплекс — місто створить новий детальний план під цей проєкт. Наприклад, перетворення колишнього вокзального району Штутгарта на новий квартал чи забудова території заводу в Мюнхені — все це йшло через серію нових Bebauungsplan, підготовлених під конкретні девелоперські концепції.
Нідерландські міста практично оперативно змінюють зонування для стимулювання необхідних проєктів. Наприклад, в Амстердамі перетворення старих портових територій під житло та офіси йшло через серію часткових змін планів. Муніципалітети часто використовують тактику postzegelplan («поштової марки») — створення крихітного детального плану, що покриває лише ділянку проєкту, щоб легалізувати відхилення. Так, якщо інвестор зацікавлений у будівництві на місці, що не передбачене під забудову, місто може прийняти точковий план саме для цієї ділянки.
У Польщі в рамках реформи планування 2023 року було запроваджено новий інструмент — інвестиційний план (Zintegrowany Plan Inwestycyjny, ZPI). По суті, ZPI володіє такою ж юридичною силою, як і звичайний місцевий план (MPZP), і при прийнятті замінює попередні плани (MPZP), що діяли на даній території, повністю або частково. Таким чином, інвестиційний план — це планувальний інструмент, що забезпечує гнучкіший та договірніший розвиток території за участю інвестора та гмини.
Чи буде вирішено проблему?
Асоціація міст України, бізнес асоціації неодноразово зверталися до уряду та парламенту з проханням відкласти набрання чинності законодавчими новаціями. У Раді одночасно розглядалося декілька проєктів, спрямованих на вирішення цієї проблеми.
5 серпня Президент підписав урядовий Закон № 9549 (4321-IX), який підтримали 271 голосами у Раді. Документ переніс терміни до 2028 року, що виглядало як компроміс між необхідністю реформи та умовами воєнного часу. У парламенті знайшли консенсус: заморожувати розвиток міст та будівельної галузі за нинішніх умов неприпустимо.
Проте на практиці закон поки що не діє повною мірою: для його реалізації необхідні зміни в підзаконних актах для приведення їх у відповідність із законом. Постанова з відповідними поправками вже зареєстрована — проєкт «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо розробки містобудівної документації на місцевому рівні». Тепер залишається дочекатися його прийняття, чого з нетерпінням чекає і місцева влада, і бізнес.